城镇开发边界的划定及管控要求

一、、城镇开发边界的起源

城镇开发边界：在国外又称“城市空间增长边界”（UrbanGrowthBoundary，
，，简称UGB）。
。这一理念最早来自1945年的大伦敦规划，，，，当时伦敦外围规划了16公里宽的绿带，，，以控制城市蔓延。。之后，，，
，美国为了解决城市无序蔓延的问题，，，
，也使用了UGB这一概念。。。

我国规划工作中的城镇开发边界概念，
，，，可追溯到原建设部2005年颁布的《城市规划编制办法》。。。根据该办法
，，在城市总体规划纲要阶段要“研究中心城区空间增长边界，，，提出建设用地规模和建设用地范围”。。。
。此后2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》，，也要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”。。
。。

2013年中央城镇化工作会议明确要求“尽快把每个城市特别是特大城市城镇开发边界划定”。。。为贯彻中央城镇化工作会议精神，
，，，2014年7月原国土资源部会同住房和城乡建设部召开了“划定城市开发边界试点工作启动会”
。。

2016年中共中央、、、、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，，，，再次提出了要划定城市开发边界，，，，强调了“引导调控城市规模，，优化城市空间布局和形态功能，，，，确定城市建设约束性指标”，，，是“依法制定城市规划”的一部分
。。。2017年10月，，，，我国空间治理进入到一个新的历史阶段，，十九大明确指出“完成生态保护红线
、、、
、永久基本农田、、、城镇开发边界三条控制线划定工作”。
。十九大以后，，，
，各项改革加快推进。。2019年1月23日中央全面深化改革委员会审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，，并于5月23日公开发布
，，，，明确要求在“多规合一”的国土空间规划编制工作中，，，要科学划定包括“城镇开发边界”在内的空间管控边界，，，要通过划定城镇开发边界，，，在边界内外实施差异化的国土用途管制制度
，，，至此划定和管控城镇开发边界成为国土空间规划的重要内容
。
。。。

二、、、城镇开发边界划定

（一）城镇开发边界的概念

城镇开发边界是在国土空间规划中划定的
，，，，一定时期内因城镇发展需要，，可以集中进行城镇开发建设，，，，完善城镇功能、、
、、提升空间品质的区域边界，，，涉及城市、、
、建制镇以及各类开发区等。
。。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区
、
、城镇弹性发展区和特别用途区(空间关系详见图A)
。。。。城市
、
、建制镇应划定城镇开发边界。。。
。

城镇集中建设区：根据规划城镇建设用地规模
，，，，为满足城镇居民生产生活需要，，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间
。。。。

城镇弹性发展区:为应对城镇发展的不确定性，，在城镇集中建设区外划定的
，，
，
，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。。
。

在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整，，
，同时相应核减城镇集中建设区用地规模

特别用途区：为完善城镇功能
，，提升人居环境品质，，保持城镇开发边界的完整性
，，根据规划管理需划入开发边界内的重点地区，，主要包括与城镇关联密切的生态涵养
、、、休闲游憩、、、
、防护隔离
、、、、自然和历史文化保护等地域空间。。
。
。

特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，，，实施建设用地总量控制，，，原则上不得新增除市政基础设施、、、、交通基础设施、
、、、生态修复工程、、必要的配套及游憩设施外的其他城镇建设用地。。

（二）划定目标

通过划定城镇开发边界，，，防止城镇盲目扩张和无序蔓延，，，，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变
，
，，优化城镇布局形态和功能结构，，提升城镇人居环境品质，，推动形成边界内城镇集约高效
、、、、宜居适度，，边界外山清水秀、
、
、开敞舒朗的国土空间格局。。。。

城镇开发边界工作已于2022年完成，，
，
，并于年底由自然资源部批准实施。。
。

（三）管理要求

1、、、边界内管理

在城镇开发边界内建设，，，，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，，并加强与水体保护线、
、绿地系统线、、基础设施建设控制线
、、、历史文化保护线等控制线的协同管控。。

在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，，，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展区范围内进行调整，，，，同时相应核减城镇集中建设区用地规模。。。调整方案由上级审批同意后
，，及时纳入自然资源部国土空间规划监测评估预警管理系统实施动态监管。。。

特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为
，，，实施建设用地总量控制，，，，不得新增城镇建设用地。。。
。根据实际功能分区
，，，，在规划中明确用途管制方式。
。。。

2、、
、边界外管理

城镇开发边界外空间主导用途为农业和生态，，是开展农业生产、、、、实施乡村振兴和加强生态保护的主要区域
。。

城镇开发边界外不得进行城镇集中建设、、、、不得设立各类开发区。。
。允许交通、、、基础设施及其他线性工程，，军事及安全保密、、宗教、
、
、殡葬、
、、综合防灾减灾、、战略储备等特殊建设项目
，，郊野公园、、风景游览设施的配套服务设施，
，，直接为乡村振兴战略服务的建设项目
，，以及其它必要的服务设施和城镇民生保障项目
。。。

城镇开发边界外的村庄建设、、、独立选址的点状和线性工程项目，，，应符合有关国土空间规划和用途管制要求。
。

3、
、、、边界调整和勘误

城镇开发边界以及特别用途区原则上不得调整。
。。。因国家重大战略调整、、、、国家重大项目建设、、行政区划调整等确需调整的，，，，按国土空间规划的调整程序进行。。调整内容要及时纳入自然资源部国土空间规划监测评估预警管理系统实施动态监管。
。。。

规划实施中因地形差异、、
、、用地勘界
、、产权范围界定
、、、比例尺衔接等情况需要局部勘误的，，，不视为边界调整。。
。
。局部勘误由上级主管部门认定，
，，并实时纳入自然资源部国土空间规划监测评估预警管理系统实施动态监管。
。。