耕地占补平衡
，，严控占用和补足补优是关键

2024年中央一号文件对“严格落实耕地保护制度”“改革完善耕地占补平衡制度”作出明确部署要求
：健全耕地数量
、、质量、、、
、生态“三位一体”保护制度体系
。。。耕地占补平衡由“小占补”变为“大占补”，
，，，这项改革制度的落地，
，，能够有效拓宽补充耕地的来源，，有利于促进耕地集中连片和整体性保护
。。。。但同时，，耕地保护形势严峻，，
，，守牢耕地保护红线，
，确保耕地总量不减少，，
，，严控占用和补足补优是关键。。

一、、、严控占用耕地

根据《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知（国办发明 电〔2020〕24号）》《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发〔2021〕166号）》等诸多已确立的耕地保护制度，
，，必须严格落实耕地占用管控要求，
，具体体现在以下五个方面：

（一）严格管控一般耕地转为其他农用地

1、、不得在一般耕地上挖湖造景
、、、种植草皮
；

2、、、
、不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；

3
、、不得违规超标准在铁路
、、、公路等用地红线外，，以及河渠两侧
、、、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；

4
、、未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；

5、、、未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地
、、
、园地等其他农用地；

6、、、严格控制新增农村道路、、、畜禽养殖设施、、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。。。

（二）坚决制止耕地“非农化”

1、、
、严禁违规占用耕地造林绿化；

2
、、严禁超标准建设绿色通道；

3
、、、严禁违规占用耕地挖湖造景；

4、、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地
；

5
、
、、、严禁违规占用耕地从事非农建设；

6、、、严禁违法违规批地用地。。。

（三）农村乱占耕地建房“八不准”

1、、不准占用永久基本农田建房；

2、、、不准强占多占耕地建房
；

3、
、、
、不准买卖、、流转耕地违法建房；

4、、
、
、不准在承包耕地上违法建房
；

5、、、、不准巧立名目违法占用耕地建房；

6、
、不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房；

7
、、不准非法出售占用耕地建的房屋；

8、
、不准违法审批占用耕地建房。。。

（四）永久基本农田不得转为林地
、、草地、、
、、园地等其他农用地及农业设施建设用地

1、、严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；

2、、、严禁占用永久基本农田种植苗木、、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；

3、、严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
。。

（五）坚决防止永久基本农田“非农化”

1
、、、
、永久基本农田必须坚持农地农用，，，禁止任何单位和个人在永久基本农田保护区范围内建窑、、、、建房、、建坟、、、挖沙、、采石、、
、采矿、、、、取土、、
、、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动；

2、、、、禁止任何单位和个人破坏永久基本农田耕作层；

3、、
、、禁止任何单位和个人闲置、、荒芜永久基本农田；

4、、禁止以设施农用地为名违规占用永久基本农田建设休闲旅游、
、
、、仓储厂房等设施；

5
、
、
、对利用永久基本农田进行农业结构调整的要合理引导，，不得对耕作层造成破坏。
。

二、、补足补优耕地

严格落实耕地管控要求，，
，，尽量不占或少占耕地，，确需占用耕地的，，
，应当通过“占补平衡”，，补足补优耕地，，，确保可以长期稳定利用的耕地数量不减少、
、、、质量不降低。。。。具体可以通过以下五个方面进行落实
：

（一）拓展补充耕地来源

统筹各类非耕地资源，，
，
，如盐碱地
、、、沙地、、裸地等未利用地，，以及其他农用地
、、、低效闲置建设用地等。。。对这些土地进行适宜性评价，，，
，将符合条件的纳入补充耕地来源
。。。。例如
，，，在开发盐碱地等先天不足的未利用地时，，，，要以水定地，
，采取有效的改良措施；对于其他农用地，，，，可将过去由耕地转变而来的园地、、、林地等恢复为耕地，，推进“山上”换“山下”
，，，使果树林木上山上坡，
，让河谷平川地用于机械化耕种；对于低效闲置建设用地的复垦
，，，
，应优先复垦平原区的建设用地，，，，以保证复垦耕地质量和连片耕作经营，，，而山区的低效闲置建设用地复垦则需因地制宜，，，，宜耕则耕、、、宜园则园、、、宜林则林
、、
、、宜草则草
。。。
。

（二）合理规划土地利用

秉持山水林田湖草沙一体化保护理念
，，，对区域内所有土地进行适宜性评价，，，
，根据气候、、地形、、、地质、、、土壤、
、水文和区位条件等因素，
，，合理安排各类用地的空间布局
。。。将优质土地资源优先用于耕地，，，如在山区和平原区的规划中
，，
，耕地应布局在水资源丰富、、
、土厚地平的平原区，，，，而园地、
、林地、、草地可布局在山地。。
。即便是山区的小流域，
，，，也应在山坡中上部安排林地，，坡麓或缓坡地带种植经济林，
，，，河谷平川地用于耕地。。
。

（三）加强土地整治

通过土地整理、
、
、复垦、
、开发等综合整治方式，，增加耕地数量，，，提升耕地质量。
。
。
。在实施土地整治项目时
，，要确保项目实施后土地平整，，
，，加强对整治后地块的监督和管理，，，对实施情况和存在问题定期汇报
，，，及时制定整改方案并督促落实。。。

（四）强化制度落实

建立健全耕地保护制度，，，明确耕地占补平衡责任，
，，加强对耕地保护政策执行情况的监督检查。。
。。严格落实耕地占补平衡责任，，非农建设占用耕地的单位必须依法履行补充耕地义务，，，，无法自行补充的需按规定足额缴纳耕地开垦费。。
。同时，，
，
，规范补充耕地指标调剂管理，，，，完善价格形成机制，
，，，综合考虑各种因素制定合理的调剂指导价格。。
。

（五）强化科技支撑

利用现代科技手段，，，提高耕地质量监测水平，，，实时掌握耕地质量变化情况。。。
。推广应用先进的农业技术和种植模式，，提升耕地的产出效率和质量。
。。。

三、、、、结语

耕地占补平衡主要方向已从“小占补”逐步迈向“大占补”，，，，其中严控占用和补足补优是重点，，，
，坚持以补定占、、、、严控占用
、、、、严格补充、、
、严守总量，
，，坚守耕地红线。。。。同时不断深入挖掘土地潜力，，，积极拓宽补充耕地来源路径；根据不同地区的特点和实际情况，，
，，实施分类化策略；通过科学规划、、、
、精准治理以及先进的技术手段，
，，，最大程度的提升耕地质量
。。。。

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