《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》解读与浅析

2024年8月5日，，，《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》）印发。。。《意见》全面部署推开全域土地综合整治工作，，明确了总体要求
、、实施路径、、实施内容和实施保障，，旨在深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神
，，，认真落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、、、、深化土地制度改革的决策部署。
。。。 

一、、、、实施背景

2003年6月，，，在时任浙江省委书记习近平同志的倡导和主持下，
，以农村生产、、生活、、、生态的“三生”环境改善为重点，，
，
，浙江在全省启动“千万工程”，，开启了以改善农村生态环境、、提高农民生活质量为核心的村庄整治建设大行动。。。习近平总书记高度重视土地管理和土地整治工作，，在浙江工作期间亲自决策、、亲自部署推动“千万工程”，
，，强调要贯穿生态理念，，对田、、、
、水、、路、、、、林、、、村等进行综合整治，，从农村环境整治入手
，，，，由点及面、
、、迭代升级
。
。。
。20年持续努力造就了万千美丽乡村，，，，造福了万千农民群众，，创造了推进乡村全面振兴的成功经验和实践范例，，是浙江“绿水青山就是金山银山”理念在基层农村的成功实践。
。。。

为深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神，，
，认真落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制
、、、深化土地制度改革的决策部署
，，，，在全面总结试点经验基础上，
，
，
，自然资源部出台《意见》，，全面推开全域土地综合整治工作
，
，
，，并从总体要求、
、、
、实施路径、、、实施内容及要求
、、、、实施保障等方面作出安排部署
。。

土地综合整治作为“千万工程”迭代升级的重要平台和抓手，，系统解决钱从哪里来、、、、人往哪里去、
、地从哪里出的问题。。2019年，，自然资源部部署开展全域土地综合整治试点，
，，共指导25个省实施了356个以乡镇为单元的试点，，，各地自行开展了892个以乡镇为单元的试点。
。。。截至2023年底
，，，，全国1304个试点累计投入资金4488亿元，
，完成综合整治规模378万亩、、、
、实现新增耕地47万亩、、、减少建设用地12万亩，，
，，在组织模式、、、、规划衔接
、、实施管理、、竣工验收
、、
、、后期管护
、、
、、资金保障等方面
，，，形成了一系列可推广、、、、可复制的宝贵经验。。。。

二、、、、全域土地整治的作用

充分发挥全域土地综合整治的平台作用，，依据国土空间规划
，，，，以县域为统筹单元、
、、以乡镇为基本实施单元，
，综合运用耕地占补平衡、、、城乡建设用地增减挂钩、、、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，，，，促进城乡要素平等交换、、
、双向流动，
，，优化农村地区国土空间布局
，，，
，改善农村生态环境和农民生产生活条件，，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，，，助力建设宜居宜业和美乡村。。

三、、全域土地整治的实施内容

1. 推动农用地集中连片整治，，规范耕地和永久基本农田调整

聚焦农业现代化发展需要
，
，，统筹实施农用地相对集中连片整治、、、、质量提升和生态化改造
，
，，
，推进耕地逐步下山，，，，果树苗木上山
，，，
，河湖内耕地调出，，推动实现布局优化。
。。
。涉及永久基本农田的
，，，
，调整规模不超过划定的5%。。。对于城镇开发边界围合范围内的予以保留，，对于零星破碎不便耕种的，
，，由省级自然资源主管部门实地踏勘后出具论证意见，，并进行必要性和合理性分析，，，优先在城镇开发边界围合范围内补划；确需调出的，，，应保证城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大
。
。

2. 实施建设用地整理，，，有序盘活闲置低效建设用地

聚焦宜居宜业和美乡村建设需要，，
，统筹开展农村零散、
、、、闲置、、、、低效建设用地整理盘活，
，，，提升土地资源配置资源和节约集约利用水平。。整治区域内可将拆旧地块作为一个整体，，，按照增减挂钩项目相关规定打包审批、、、统筹实施，，，产生的指标统筹使用，，，，确有节余的可纳入省级管理平台在省域范围内调剂；按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，，，可结合整治工作将零星
、
、、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，，，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。。。。

3. 保护修复自然生态本底，，，，严守生态保护红线

适应美丽乡村建设需要，，，统筹推进农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复，，，协同推进农村人居环境整治
，，，，支持生态保护红线内零星耕地、、永久基本农田、、、建设用地逐步退出并恢复为生态功能用地，
，，，其中符合相关规定的可用于建设指标异地交易，，，并对于调出的用地及时进行生态修复。。

4. 充分发挥平台作用，
，，结合实际丰富整治内容

强调因地制宜
，，，，注重挖掘当地农耕文明元素和乡村民居特色，，传承保护历史文化
，，发挥资源禀赋优势，
，强化乡村产业建设导入，，
，，推动乡村产业提质升级
，，，盘活闲置空间。。鼓励结合全域土地综合整治开展低效用地再开发。。

四、、
、
、全域土地综合整治工作开展的路径

“省级总体部署”。。。。坚持“省负总责”，
，由省级自然资源主管部门结合本地实际制定实施意见或管理办法，，，，遵循“上下结合，，
，，以下为主”的原则，，，充分尊重基层和群众意见
，
，
，稳妥有序开展。。。

“县域统筹谋划”。。以县域为统筹单元，，，，综合研判本地区资源禀赋、、现状问题、、、实际诉求和实施能力，，，
，合理划分实施单元，
，
，，成熟一个、
、实施一个
。。在划分实施单元时，，，，原则上应以一个乡镇为实施单元，，，考虑到资源禀赋、、、功能互补及小流域等自然地理单元的现实需求，
，，允许条件成熟的地区结合实际探索开展跨乡镇整治。。

“制定实施方案”。。。
。在科学确定整治区域基础上
，，，，组织编制实施方案
，
，，，确定整治目标、
、、、任务、、
、、项目安排、、空间布局和实施时序。。。从尊重群众意愿考虑
，，，要求先后两次充分征求意见
，，取得群众支持；从适度简化流程考虑，，，，支持将涉及“三区三线”局部优化、、零星分散低效用地整合、、、、城乡建设用地增减挂钩、、、、土地权属调整等相关内容统一纳入实施方案，，一并报批；从稳妥有序推开考虑，，，，要求实施方案由省级自然资源主管部门批准。。

“规范项目实施”
。。。应依法依规开展立项、、、实施、、验收和后期管护等各环节工作，，，鼓励地方结合实际探索“多审合一“制度。。。考虑到整治中部分土地利用方式发生改变
，
，，，涉及群众的应稳妥做好权属调整
、、地籍调查和确权登记工作。。
。注意落实后期管护责任，，确保发挥长期效益。。。

五、、结语

全域土地综合整治是农村土地制度改革的有力抓手，，，是自然资源部落实二十届三中全会相关改革部署的重要举措，，也是一项政策性强、、、、涉及面广
、、
、社会关注度高的系统工程。
。。。也将推动全域土地综合整治工作取得实实在在的成效，
，，为和美乡村建设蓄势赋能，，，进一步增强乡村全面振兴的动力与活力。。。
。

注：本文部分内容来自于公众号“自然资源部”。。
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