耕林草空间置换（1）：守护耕地红线与生态安全的 双赢之举

耕林草空间置换政策是立足自然本底条件统筹耕地保护与生态修复、、、优化国土空间布局的创新举措，，其核心在于通过科学调整耕地、
、、、林地
、、草地的空间分布，，促进“耕地下川
，，
，，林果业上山”
，，实现生态保护与粮食安全的双赢。。

一、、、、政策背景
：为何要推进林耕空间置换？？？？

耕地保护形势严峻：我国耕地资源禀赋先天不足，，，耕地图斑碎片化严重，，，，25 度以上陡坡耕地数量庞大
，，，部分地区耕地“非粮化”问题突出
。。

生态安全需要保障：林地与耕地空间布局不合理，，导致生态保护与农业生产矛盾加剧。。。。

粮食安全战略要求：落实“良田好土要优先保粮食
，，果树苗木尽量上山上坡”的重要指示。
。。

二、、、工作目标：构建高质量农业空间格局

（一）总体目标

以习近平生态文明思想为指导，，，
，强化耕地数量、、质量、、、
、生态“三位一体”保护，，，牢牢守住耕地保护红线。。。坚持底线思维、、因地制宜，
，，，充分尊重群众意愿
，
，，统筹实施林耕空间置换，，，，优化农业空间布局，，，，为乡村振兴和高质量发展提供农业空间保障。。。

（二）具体任务

按照“认定一批、、、、恢复一批、
、置换一批”（“三个一批”）的方式，，，，科学编制林耕空间置换方案
，
，，，引导新增耕地向农业生产条件优越和基础设施完善的区域集中，，
，将 25 度以上陡坡旱地
、、河道湖泊内等不稳定耕地逐步调出，，
，推进“园地和林地上山、
、、耕地下山”。
。

三
、
、、实施路径
：四个步骤有序推进

（一）全面摸清底数，
，，确定置换范围

各县（市、、、、区、、、特区）人民政府组织自然资源、
、、、林业、、、、农业农村等部门
，，，，采取内业比对分析与外业逐地块调查核实相结合的方式，，，全面摸清：

1.耕地保护红线和永久基本农田现状及问题

2.25 度以上陡坡旱地、、、
、河道湖泊内等不稳定耕地数量及位置

3.无法稳定利用的边远、、、零星等不宜耕种的一般耕地情况

4.耕地后备资源中立地条件好、
、、、具有耕地功能的林园地情况

（二） 编制实施方案，
，，，明确实施内容

依据选取的实施地块，
，，组织编制林耕空间置换实施方案，，，，明确目标任务
、、、实施地块
、、进度安排、、投资概算、、保障措施等内容
。。
。实施方案需报市（州）人民政府审查，，通过后分别报省自然资源厅、、
、、省林业局
、、、、省农业农村厅备案
。。。。

（三）分类进行处置，，有序开展工作

按照“宜耕则耕
、、、、宜林则林、
、、、宜园则园”的原则
，，，分类实施“三个一批”
：

1.认定一批

对种植浅根系水果、、、
、花卉
、、、中草药的原优质耕地
，，耕作层未破坏的，，按耕地调查计入置换任务。。

2.恢复一批

统筹考虑非农建设占用需求，，，，优先选择地形坡度平缓、、、、资源禀赋条件较好、、
、集中连片的地块，，，，参照高标准农田建设标准实施补充耕地 10 万亩
。。。禁止在林地管理范围开垦耕地。。

3.置换一批

稳妥有序将25度以上陡坡旱地
、、河道湖泊内等不稳定耕地以及流向林地
、、、园地且确实不适宜恢复的地块退出耕地保护范围
，，，与适宜作为耕地保护的地块进行置换。。置换为林地的，，，由林业主管部门开展林地增补、、改造、、抚育等工作。。。
。

（四）组织核查验收，
，全面完成任务

按照“县级验收、
、市级复核、
、省级抽查”的原则开展成果验收。。。

四、、地方实践：创新模式与典型案例

（一）贵州省：全省统筹推进

贵州省采取“省级统筹、
、市县落实”的工作机制，
，，强化组织领导和部门协同，，将林耕空间置换纳入政府重点工作。。2025 年全省目标置换 60 万亩，，其中 10 万亩为补充耕地指标生产任务，，目前已在多个县（市、、
、
、区）开展试点。。

（二）福建德化：试点先行探索

德化县作为福建省首个林耕置换试点县
，
，
，建立了耕地和林地后备资源数据库，，以全域土地综合整治为抓手，，推进“林地换耕地、、、、坡上换坡下、、、、零散换集中”
，，，，将宜耕一般林地与陡坡、
、零碎、、、偏远耕地及荒草地、、未利用地进行置换，，，实现林地面积不减少而耕地面积有增加、
、、、质量有提升
。。。。

案例成效：龙门滩镇试点项目总规模 73.8 亩，，预计可产生新增耕地 36.59 亩，，有效解决了耕地“图斑面积小、、分散且碎片化”的问题。
。

（三）湖北咸安
：“山上换山下”模式

咸安区创新探索“山上换山下”空间等量置换路径，，取得村民认可后
，，按宜林则林、、宜耕则耕的原则，，把山边零碎耕地“由耕转林”，，在田间林地“由林转耕”，，，
，通过变更土地经营性质，，保持土地承包经营权利人不变。
。。

典型案例
：

1.星星村
：将 80 多块零星开荒地全部调成林地，，
，使万亩竹海连成一片，
，，发展生态旅游，
，，，村民收入提高 5 倍

2.毛祠村：整合出 4726 亩连片耕地，，，引入种粮大户实现规模种植，，，村民除每亩 200 元地租外，，，还可在基地务工年收入 2 万多元

成效数据
：通过置换，
，，
，咸安区已将 15000 亩碎片化耕地改造成连片耕地
，，2024 年复耕地块农业产业经济收入达 963 万元。。。

（四）重庆涪陵：数字化治理探索

涪陵区开展统筹协调耕林空间试点工作
，，，，主要完成“分类处置退耕还林还草地块、、、、优化地类认定标准和调查考核规则
、、、分类处置无法稳定利用的耕地
、、、统筹耕地林地空间布局
、
、
、
、建立‘耕林空间’数字化治理体系”等六项任务，，，，初步形成“现状耕地和标注恢复属性图斑细化调查、、、
、花椒油茶等经果林底数、
、、退耕还林细化调查”等数据成果。。
。。

结语：守护绿水青山与良田沃土

耕林草空间置换政策是落实习近平总书记“良田好土要优先保粮食
，，，果树苗木尽量上山上坡”重要指示的创新实践，，，通过科学规划和有序实施，，，，既能严守耕地保护红线，，，，又能优化生态空间布局，
，
，实现“耕地后备资源有效增加
、、森林资源持续增长、
、、
、生态功能稳步提升”的多赢目标。。。。

在政策推进过程中，，需始终坚持以人民为中心，，，，充分尊重农民意愿，，
，保障农民合法权益，
，，因地制宜
、、分类施策
，，确保政策落地见效
，，，，为子孙后代留下绿水青山和良田沃土。
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