未利用地开发利用政策梳理

一、、、、未利用地内涵

不同分类依据
，
，
，对未利用地的定义不同。。。

《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055—2019）土地利用现状分类对应的未利用地包括：其他草地
、、河流水面、
、湖泊水面、、、沿海滩涂
、、内陆滩涂、、、沼泽地
、、冰川及永久积雪
、、、、盐碱地、、
、、沙地
、、
、、裸土地及裸岩石砾地等11种二级类土地。。

《全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）》定义未利用地为“国土变更调查”成果中的河流水面、、湖泊水面、、、冰川及永久积雪、、
、、盐碱地
、
、、、沙地
、、裸土地及裸岩石砾地。
。

《中华人民共和国土地管理法》（2022年）第四条规定：农用地是指直接用于农业生产的土地，
，包括耕地、、
、、林地、、、草地、
、、农田水利用地、
、、、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、、构筑物的土地，，，，包括城乡住宅和公共设施用地
、、
、、工矿用地、、、、交通水利设施用地、、、、旅游用地、、、军事设施用地等
；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。。。

《国土空间调查、、、、规划、、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）指出
：未利用地是除去农用地与建设用地之外的其他陆域地类，，包括其他沼泽地、
、、
、沿海滩涂、、、内陆滩涂、、、河流水面、
、湖泊水面、、、
、冰川及永久积雪、、、空闲地、、、、后备耕地、、、盐碱地、
、
、沙地、、裸土地、、、
、裸岩石砾地。。
。。

二
、
、未利用地开发利用相关政策

（一）《中华人民共和国土地管理法》相关规定

第十三条：“不宜采取家庭承包方式的荒山、、、荒沟、、、、荒丘、、荒滩等，，，可以采取招标、、、
、拍卖、、、、公开协商等方式承包，，，，从事种植业、、
、林业
、、畜牧业、、
、、渔业生产。。”

第三十七条：“非农业建设必须节约使用土地，
，，，可以利用荒地的
，，
，不得占用耕地；可以利用劣地的，，
，不得占用好地。。”

第三十九条：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，
，
，在保护和改善生态环境、、、
、防止水土流失和土地荒漠化的前提下
，，，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，，应当优先开发成农用地。
。”

第四十条：“开垦未利用的土地，
，，
，必须经过科学论证和评估，，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，，经依法批准后进行。。。禁止毁坏森林、、草原开垦耕地，
，，，禁止围湖造田和侵占江河滩地
。。。。”

第四十一条：“开发未确定使用权的国有荒山、
、、荒地、、、荒滩从事种植业、、、林业、、
、畜牧业、
、、、渔业生产的，
，
，经县级以上人民政府依法批准，，，，可以确定给开发单位或者个人长期使用。。。”

（二）鼓励发展休闲旅游业

 

2016年11月7日，，《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）规定，
，，对自驾车旅居车营地的特定功能区使用未利用地的，，“在不改变土地用途
、、
、不固化地面的前提下
，，，可按原地类管理
。。。
。”

2017年5月27日，，，《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》》（农办加〔2017〕15号）指出“要支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、、集体建设用地、、、‘四荒地’、、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。。
。”

2018年11月15日，，，，《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）在用地保障中指出“支持历史遗留工矿废弃地再利用、、荒滩等未利用土地开发乡村旅游。。。。”

2022年5月11日，
，《巴蜀文化旅游走廊建设规划》（文旅资源发〔2022〕54号）明确“支持使用荒山、、、荒地、
、、、荒滩、
、、荒坡等未利用地及工矿废弃地建设旅游项目，，，鼓励两省市研究探索科学利用未利用地、、工矿废弃地建设旅游项目的具体实施办法
。。。。”

2022年11月13日，
，，《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕111号）指出“营地在不改变土地用途、、不影响林木生长
、、不采伐林木、
、
、、不固化地面、、、不建设固定设施的前提下，，，可依法依规利用土地资源，
，
，，推动建立露营地与土地资源的复合利用机制
，
，超出复合利用范围的，，，依法依规办理相关用地手续。。”

（三）鼓励发展光伏、、、风力发电项目

2023年3月20日，，，，《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）指出，
，，鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业，，“在严格保护生态前提下，，，鼓励在沙漠、、戈壁、、
、、荒漠等区域选址建设大型光伏基地”。。
。

2023年4月6日，，，
，国家能源局印发《2023年能源工作指导意见》（国能发规划〔2023〕30号），，
，
，明确大力发展风电太阳能发电，，“推动第一批以沙漠
、
、
、、戈壁、、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目并网投产，，建设第二批
、、第三批项目，，，，积极推进光热发电规模化发展。。。。”

（四）鼓励发展现代农业

2015年8月18日
，，，《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》（农加发〔2015〕5号）指出，
，
，“鼓励利用“四荒地”（荒山
、、、
、荒沟
、
、荒丘、、
、、荒滩）发展休闲农业，，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，，，其建设用地指标给予倾斜。。
。”

2022年1月4日，，，《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中央一号文件）强化现代农业基础支撑，，“引导新发展林果业上山上坡，，鼓励利用‘四荒’资源，，，，不与粮争地。
。。”

2023年1月2日，
，
，《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中央一号文件）实施设施农业现代化提升行动，
，“在保护生态和不增加用水总量前提下，，，探索科学利用戈壁
、、
、
、沙漠等发展设施农业。。。”